欧盟的危机:关于欧洲宪法的思考,尤尔根·哈贝马斯,电子书,mobi,pdf,txt,epub,kindle,百度云全文阅读获得

原创 qiangshuai521  2020-04-27 19:28  阅读 433 views 次
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一、为何今日欧洲的首要任务是制宪?

在当下的危机中,人们常常听到这样一个问题,为何我们要死守着欧盟、死守着“越来越紧密的政治联盟”这样一个古老目标?这个目标最初的动因是让欧洲不再有发生战争的可能,可是这个动因已经失去时效。以上问题有多个答案。下面我想从国际法的宪政化[2]这个视角展开一个新的、有说服力的叙述,根据康德的观点,国际法的宪政化大大超越现状(status quo )而指向未来世界主义的法律状况。[3]我想说的观点是:欧盟可以理解为通往宪政的世界社会的关键一步。[4]虽然亲欧洲的能量在制定《里斯本条约》的艰辛道路上为争论宪政问题而被耗尽,但是除了计划中的欧洲“经济政府”带来的宪法方面的影响,我想从国际法的宪政化这个角度进行论述另有其他两个原因。第一,当下人们争论着从现在的银行、货币及债务危机中解脱出来的直接出路,但是这种争论的思路变得越来越狭窄,而且在争论中失去了政治的维度;第二,错误的政治概念阻碍人们看到民主的法律化产生的文明化力量,因而也阻碍人们将目光投向欧洲宪法工程最初做出的许诺。

就第一点而言,在诊断危机深层次原因时,专家们的看法似乎非常一致,都认为是因为欧盟没有能力使得国民经济在竞争力悬殊巨大的成员国之间达成必要的和谐。这一看法使唯经济论的解释显得更为乏力。很显然,当前的危机在短时间内吸引了所有人的注意力。[5]所有行为体都不应该忘记,目前这个货币共同体在欧盟层面并不具备所必需的政治调控能力,因而存在根本性的、长期看来必须消除的结构性缺陷。“支持欧洲的公约”重复着一个旧的错误,即政府首脑之间的约定不具备法律约束性,它们要么毫无作用,要么不民主,因此必须用对共同决策进行真正民主的制度化来取而代之。[6]德国政府成为了欧洲逆团结化的加速器,因为它长期紧闭双眼不愿正视那条唯一的建设性出路,甚至《法兰克福汇报》都曾用简练的语句来概括这条出路——“更多的欧洲”。直至今日,所有欧盟国家的政府都缺乏勇气,他们无助地挣扎在两股力量中,一方面是大银行和评级机构的指令,另一方面是害怕在本国失望的民众那里丧失合法性。毫无目标和计划的渐进主义暴露了欧盟目前缺少更广阔的前景。

“内嵌资本主义”(embedded capitalism)时代已过去,全球化市场开始疾速脱离国内政治的控制,经济合作与发展组织(OECD)成员国既要刺激经济增长,又要兼顾一定程度的收入分配公正与广大人民的社会保障,实现这一目标的难度越来越大。汇率开放之后,他们通过容忍通货膨胀暂时缓解了这个问题。由于该政策的社会成本巨大,于是他们选择了另一条出路,即不断增加公共财政的信贷融资。统计数据清楚地证明了过去20年的这种发展趋势,然而这个趋势显示,在大多数经合组织国家里,社会不公与社会地位不安全感加剧,尽管这些国家的政府通过激增国家债务貌似满足了其合法性需求。可是,始于2008年且持续至今的金融危机把这种国家借债的机制也阻塞了。目前的形势下,从内政角度来说,严峻的“紧缩政策”(austerity policies)已经很难落实,我们更不知道它如何能够在长时期内与尚可承受的社会福利水平相协调。西班牙和英国的青少年骚乱事件就是社会稳定受到威胁的不祥之兆。

在上述情况下,市场指令与政策调控力之间的不平衡被视为真正的挑战。在欧元区,前景尚不明朗的“经济政府”应该为早已空洞化的《稳定与增长公约》赋予新的力量。让克洛德·特里谢(Jean-Claude Trichet)要求为欧元区成立一个共同的财政部,却没有提到应该同时使相应的财政政策议会化,他甚至没有考虑这样一种情况,即一系列的竞争政策不仅仅影响到各国的税收政策而且还会一直渗透进各国议会的预算权中。不管怎样,存在这方面的讨论就说明,经济(非)理性的诡计将欧洲未来的问题重新又提到政治日程上来了。默克尔内阁中最老练的“欧洲人”沃尔夫冈·朔伊布勒(Wolfgang Schäuble)深知,将权限从国家层面转移到欧洲层面触及了民主合法性问题。他很久以来就提议直选出一位欧盟总统,但这不过是块遮羞布,用以掩盖核心欧洲的理事会自我授权于技术官僚,理事会通过非正式决议,绕开欧盟条约进行实际统治。

关于特殊形式的“行政联邦制”[7]的设想反映出政治精英们的胆怯,他们不敢将迄今为止闭门进行的欧洲工程转变成一种在广阔的公共领域进行热烈讨论、激烈交锋的直接模式。鉴于欧洲问题的重要性,政客们应该毫无条件、开诚布公地将这些问题摆出来,主动向民众解释关于短期成本与实际效益的关系,让他们弄清欧洲工程的历史意义。政客们必须克服对民意状况的恐惧,充分信任好的论证具有好的说服力。可是所有欧盟国家的政府在此项举动之前望而却步,所有政党也同样如此。很多政府和政党宁愿巴结民粹主义,可正是政客们自己通过在这个错综复杂且不讨好的议题周围释放迷雾而促成了民粹主义的产生。在从欧洲经济统一迈进政治统一的门槛前,政治好像正屏住呼吸,缩起脑袋。为何如此惧怕?

从一个源于19世纪的视角里,浮现出了一个为人熟知的答案:“no demos”(没有人民),没有所谓的欧洲人民,因此一个与其相称的政治联盟是没有根基的。[8]我想用另一种更好的诠释来反驳以上说法。我认为,现在世界和欧洲正经历着政治碎片化过程,这个过程与多元文化的世界社会的系统性融合生长处在矛盾中,并且阻碍了国家及社会的暴力状况(Gewaltverhältnisse)进行宪法的文明化的前进步伐。[9]

就第二点而言,首先,我想粗略地回顾一下法律与权力之间的棘手关系,由此提醒大家,在民主中制定的法律,其文明化力量存在何处。自早期古代文明中的国家暴力出现开始,政治统治就以法律的形式建立起来。法律与政治的“联合”同国家本身一样古老。上千年来,法律在其中一直扮演着分裂的角色,它作为组织手段服务于专制的统治;同时它也是统治王朝合法性不可或缺的源泉。法律秩序通过国家的制裁权被稳固下来,而政治统治为了作为公正的统治而被接受,则靠由它掌控的宗教法律所拥有的合法性力量来维持生命力。法律和国王的合法暴力被罩上了圣人的光环,最初他们将其与神话中的众神之权力联系起来,之后则依托于宗教的自然法。当法律形式在罗马帝国时期从社会伦理中划分出来之后,它才得以发挥自身特点,通过对统治进行法律引导而发挥出理性化的作用。[10]

当然,若要统治的合法性取决于被统治者通过法定的制度认可这一统治,那么在此之前国家统治权必须世俗化,法律必须完全实证化。只有这样,对政治统治的实施进行民主的法律化才能开始,这个民主的法律化在本文的上下文中具有重要性。它不仅发挥出理性化的力量,还发挥出文明化的力量,能够去掉国家统治权中的专制特性,因而改变了政治自身的聚合状态(Aggregatzustand)。政治神学家卡尔·施米特(Carl Schmitt)疑心重重地窥视着这个文明化的趋势,因为它通过瓦解专制的内核从而也夺走了统治的宗教光环。[11]施米特将“政治”的“实质”理解为通过法律确立的统治权的自我主张能力(Selbstbehauptungsfähigkeit),但该统治权不允许被套上规范的枷锁。

根据施米特的阐释,这种“实质”在主权国家在现代初期对内及对外敌人的战斗中尚能凸显出来。但是随着18世纪的宪政革命,它被瓦解了,准确地说是在国家内部被瓦解了。宪政国家将社会公民变成民主的国家公民;宪政国家不再认识“内部敌人”,而只认识犯罪者,哪怕在和恐怖分子的斗争中亦是如此。[12]仅有主权国家与其外部环境的关系还暂时“幸免”受制于民主的法律化的规范性束缚。[13]我们不必为了钦佩施米特颇有启发性的关于政治“实质”的论述,而非得赞同他关于“内部敌人”的判断。想保留宗教光环的立场是反启蒙的,人们应该拨开反启蒙释放的迷雾把“政治”落脚到民主的法律化的决策权力及形成权力(Entscheidungs-und Gestaltungsmacht)这个核心上。

在国际关系中,法律化在国际联盟失败和“二战”结束后——伴随着联合国的成立和欧洲一体化进程的启动——才算开始,它曾经畏缩地尝试通过国际法对国家主权加以限制(至少在战争中),现在它已经超越了这些尝试。[14]自冷战结束后,法律化趋势加速,文明化过程在这样的趋势中继续,它可以从两个互补的角度加以描述:直接手段是将国家和平化,以此驯化国家间的暴力;另外的和平化手段则是抑制无政府式的权力竞争、促进国家间合作,它们间接地使形成新的超国家行动能力成为可能。因为只有利用这样新的跨国的调控力,才能驯服跨国间被激起的社会的自然力量(Naturgewalten),这种力量是指不受国家边界影响而广泛蔓延的系统压力(当今主要指全球银行业带来的压力)。[15]

当然,法律的演进过程迄今为止既不太平也非直线式发展。我们只要在这一维度里谈论成就——正如康德当年谈论法国革命的影响一样[16]——那么“合法性(Legalität)[17]的进步”始终都是以下事物的副产品:阶级斗争、帝国主义的掠夺、殖民主义的残暴、世界大战和反人类罪行、后殖民主义的破坏以及文化断根。不过在宪法演变的维度里,产生了值得注意的创新。其中有两个创新解释了在一个由民族国家组成的民主的联盟内如何让人民主权的跨国化成为可能。创新一,各民族国家服从超国家层面制定的法律;创新二,联盟的全体公民与限定数量的“制宪国家”分享立宪权,后者从他们的人民那里获得授权致力建立一个超国家共同体。

如果我们从以上角度来观察欧洲联盟的发展,那么通往有政治行动力和民主合法的(核心)欧洲的道路绝对没有阻塞。没错,《里斯本条约》签订后这条道路的最长一段已经走过了(见“欧洲联盟面临选择:跨国家民主制还是后民主的行政联邦制”)。欧洲统一的文明化角色只有在广阔伸展的世界主义的光亮下才会发挥作用。在本文最后一部分,我将谈及国际法的一些发展趋势,它们随着国际法中禁止使用武力原则、联合国成立以及联合国人权政策而展开。我想尝试将不同的拼图碎片组合成一幅全球宪法秩序的建设性图画(见“从国际共同体到世界主义共同体”)。

二、欧洲联盟面临选择:跨国家民主制还是后民主的行政联邦制

长久以来,纵横交错的众多超国家组织一直引发这样的担心:在民族国家里获得保障的基本权利与民主之间的相互关联性可能遭到破坏,民主主权会被在世界范围已独立自主的行政权剥夺。[18]在这样的不安中混杂着两个不同的问题。世界社会使得几十年来早就存在的民主缺陷问题变得严重,提出一个关于世界社会的经济动力的实证问题是合情合理的,但是我无法在这有限的篇幅里对该问题表态。[19]而在欧盟的例子上,我却想深入地与另一个不同观点进行探讨,该观点是疑欧主义者的政治悲观主义的依据,该观点声称,若不降低合法化水准(Legitimationsniveau),人民主权就不可能跨国化。

为了展开分析,我必须清除人们思维上的一个障碍。大家一般有这样的心理暗示,认为人民主权的概念取决于国家主权的概念,这种想法会阻碍人们向前看(见“反对‘人民主权’的物化”)。我想借助三个要素来理解人民主权的跨国化这个概念,这三个要素仅在国家层面完整存在。第一,由自由和平等法人组成的民主共同体;第二,具备集体行动力的组织;第三,让外国人形成公民团结的融合媒介(Integrationsmedium)。在欧洲层面,这三个要素呈现新的组合。这里有两个值得注意的创新:成员国保留其暴力垄断地位,但服从超国家法律,哪怕有值得考虑的保留条件(见“第一项创新:超国家法律优先于暴力垄断者的国家法律”);成员国在特定意义下与联盟的全体公民分享其“主权”(见“第二项创新:欧盟公民和欧洲各国人民分享制度权”)。民主共同体的三要素在去国家的联盟形态中重新组合并不意味着合法性损失,因为欧洲公民有充足理由,让其各自民族国家在成员国的角色中继续担当宪法规定的角色——法律和自由的保障者。不过,欧盟公民与欧洲各国人民之间的“主权分享”必须在以下方面予以贯彻:始终坚持共同制定法律;欧盟委员会相对欧盟理事会和欧洲议会承担对等职责(见“分享主权是联盟合法化要求的标尺”)。最后我将谈及各个国家间公民团结的界限问题,这个问题在当前危机中已经凸显出来(见“政治精英在跨国民主门槛前犹豫不决”)。

1.反对“人民主权”的物化

在我们弄清楚民主程序可以与民族国家脱钩之前,必须知道我们想怎样理解民主。民主自决意味着法律强制实施的对象同时也是法律的制定者。在民主中,公民唯一需要服从的是由自己通过民主程序制定的法律。[20]这一民主程序的合法化力量来自两个方面,其一,将所有公民(无论怎样间接地)包涵进政治决策过程;其二,把多数决定原则(如果需要的话,还必须是特定多数)与协商式的意见形成(Meinungsbildung)结合。这样的民主将国家公民对交往自由的运用转换成诸多生产力,是为了服务于政治上有组织的公民社会的自我影响(Selbsteinwirkung),这是合法的、利益普遍化且有效率的自我影响。公民若要合作起来影响其社会的生存条件,则要求国家有相应的行动空间,以便通过政治创造生活条件。

这样看来,在人民主权和国家主权的概念之间的确存在联系。世界社会的复杂性不断增加,政治对其不加以调控,因而复杂性的增加有系统地、持续不断地限制民族国家的行动空间。鉴于此,从人民主权的思想中遂产生出一个要求,要求超越民主本身的规范意义、跨越国家边界来增强政治的行动能力。目前,国家已经开始丧失解决问题的能力,虽然它们试图部分通过国际组织的协助来进行平衡[21],但是,即使完全撇开大部分国际的条约制度构成中的权力不对等情况不谈,成员国只要是民主宪政国家,就要为一个以政府间主义为基础的统治付出降低合法化水平的代价。即使向国际组织选派代表的各国政府是通过民主选举的,也无法弥补这个代价带来的损失。[22]因此,民族国家的功能转移到跨国家统治的层面到达了相当程度,以至于国际组织的权力增长使得民族国家的民主程序实际上被破坏。

如果人们不甘心如此,而民族国家越来越受制于更加相互依存的世界社会产生的系统压力,这个趋势必定是个不可逆的过程,那么政治方面就产生这样一个必要性,即超越民族国家边界来扩展民主程序。这个必要性来自民主的公民社会对其生存的前提条件产生自我影响的逻辑:“如果一个系统给予其公民越多的可能性,让他们自己决定切身相关的重要事情,那么这个系统就越民主。这么说来,在很多情况下,一个大系统要比小系统更民主,因为它掌控特定任务——比如国防和环境污染问题——的能力更大些。”[23]即便如此,怀疑人民主权的跨国化是否可能的态度并未消除。[24]当然,在变化的条件下从民主的逻辑中产生的指令也可能在现实面前受挫。有这样一种集体性误解,认为人民主权和国家主权是相互混合的,这种误解导致了针对将超越国家边界的政治统治进行民主的法律化最顽固的疑虑。这个误解既存在于社群主义和自由派的说法里,又存在于保守派和民族主义的阐述中,它的产生是因为人们对一种偶然的历史情况过于一概而论,它导致人们无法认清形成于19世纪欧洲的国家认同意识具有人为性和不断变化的特点。[25]

公民参加选举并且授权其中一些人代表所有人行动,这意味着他们某种程度上参与共同的实践。但是,这使得从民主产生的决策仅仅在分配的一般意义上成为集体的决策。因为,这些决策产生于众多个人观点的多样性,众多的个人观点是遵循民主规则而被制造和加工而成的。多元化的意见及意愿形成过程带来不同结果,这些结果只有经过集体给出一个共同的解释,才成为对独立自主的、自我授权行动的人民意愿的表达。而只有在这样进行物化的单称(verdinglichende Singularisierung)基础上,人民主权才能被视为国家主权的背面。这样,人民主权如同一个国家主权的镜像,这里的国家是指在古典国际法意义上被赋予诉诸战争权(ius ad bellum)的国家,因而享有不受限制的行为自由,只有与其处于竞争地位的其他国际法主体做的决定才会对它的行为自由有所限制。[26]从这个视角来看,人民主权的思想是在国家的对外主权中实现的:在国家行使对外主权的行动中,公民可以在一定程度上将自己视为一个政治集体中共同行动的成员。[27]

虽然共和主义的自由、普遍兵役制和民族主义在法国大革命中有共同的历史渊源。但是,认为对内民主自决与对外国家主权之间有紧密联系的观念不应该脱离其历史背景而一概而论。古典国际法中保证的一个主权国家的行为自由与“自由法则”(康德)下的自主性不一样,后者可以被公民运用在宪政国家中。国家的对外主权是按照意志自由(Willkürfreiheit)的模型提出的,而人民的主权却是在以普遍化民主的立法中体现出来的,法律保证所有公民有同等的自由。“意志自由”在概念上和“法律自由”有本质区别。因此,为了便于将主权让渡到超国家机构而对民族国家主权实施的限制无论如何也没有必要以剥夺民主国家公民的行为能力为代价。这样的主权让渡——如果它仅让民主程序不受侵犯——恰恰会继续某种方式的国家暴力的宪政化,这种方式使得公民在民族国家内就能够享受自由。

这样,民族国家让渡给超国家机构或者与其分享的权限不仅在国际的条约制度中可以被法律化,而且必须以民主的方式法律化。在让渡主权的情况下,一国的公民与其他成员国的公民只有按照民主的程序共同参与制定法律,国民的自主性才不会缩水。[28]仅领土面积增加,也就是说共同体成员国的数量增加,其复杂性就会发生改变,不过这并不意味着意见和意志形成过程必然发生质的改变。因此,只要社会和空间维度的量变不影响程序本身,或者说不损害协商性和包涵性,那么人民主权就没有受到限制。[29]

所以,如今已形成的国际网络如果能证明构成民族国家的民主要素有可能以其他不同于在民族国家内的方式重新组合并且合法性不受损失,那么国际网络也能够被民主化。在这方面,欧盟目前正在经受的考验非常具有教育意义。正在经受考验的是公民、政治精英和大众媒体的意志和能力,要看他们是否至少能在欧元区内将一体化再向前推进一步,这样政治统治的文明化也就向前迈进了一步。

2.第一项创新:超国家法律优先于暴力垄断者的国家法律

欧盟迫于经济指令的压力必须采取与其他相关政策相协调的措施,如果这些措施不再通过迄今为止惯用的政府—官僚方式,而是通过充分的民主的法律化方式,那么欧盟才能长期稳定下来。然而,只要我们依然在国家的联邦和联邦国家的概念中纠结,或者乐此不疲地以不确定的方式否定国家的联邦和联邦国家这两种可能性,那么在将来的宪政过程中我们还会头脑混乱。在我们认清欧盟的决策还缺少哪些合法性之前,我们必须先看看欧盟凭借《里斯本条约》已经达到了怎样的民主质量。[30]

为此,我划分了三种组成要素[31],这三种要素必定在每个民主共同体中都会以某种方式表现出来:

——法人共同体,这些法人相互承认对方的权利,保证每个人有同样的私人及国家公民的自主性,由此他们在特定空间里结成由自由、平等的公民组成的联盟;

——在组织的框架内分配权限,这个组织用行政手段保障联合起来的公民的集体行动能力;

——促进国内和国家间的公民之间团结的融合媒介,这个团结对形成共同的政治意愿、通过交往形成民主权力以及统治的合法性都是必需的。[32]

从法制角度看,前两个要素通常在宪法的基本权利分论或者组织分论中被涉及,第三点则是指“国家人民”(Staatsvolk),是民主的意志形成的功能需求,即首先是指使政治公共领域形成交往联系的政治—文化条件。宪法通过法律形式将法律和政治联结起来,因此下面所做的解释对于区分法学和政治学视角是很重要的。只有共同体要素(第一个要素)直接具有法律的特性,因为公民社会只有在法律的形式里才能建立;满足民主的合法化的条件的政治共同体只可能以平级构成的、由法律同伴(Rechtsgenossen)联合起来的共同体形式存在。第二个要素,即组织要素对政治权力的支配进行调控——行政权力通过法律被疏导(同时,行政系统与其他社会性的功能系统处于交流中);第三个要素指形成意见和意志所必须具备的功能上的政治—文化条件,它只能被法律确定为前提,然后通过政治措施获得最大支持。

这三个要素仅仅在国家层面和谐地组合在一起,要么是在单一制国家中,要么是在联邦制的国家中。在宪政国家中,国家暴力通过民主程序以及普通法律的语法被予以设定,以便公民可以通过立法、行政和司法机构实施其统治。民主共同体内的公民不仅仅因为国家以制裁相威胁才服从法律;他们还能从根本上认可法律是“正确的”,因为它是通过民主程序制定的。由民众选举的行政机构虽然掌握着军事暴力工具,但是它也必须遵守宪法和法律,政治统治以这种方式被民主法律化就意味着暴力的文明化。这里的“必须”要表达的不是受到压力被迫为之,而说明这是政治—文化上形成习惯的一种规范性的“应该”的行为。每个因徒有其表的民主而导致的众所周知的军事政变,每个依赖经济强势力量或依赖颇具社会影响力的精英而发生的政变都证明,政治统治遵守宪法和法律并非理所当然的事。

在国家层面就已经存在专断权力顺服法律的文明化元素,法律则是由被统治者合法地(或者以其名义)制定的。当然,偏离的行为受到国家的制裁属于实在法的有效范围。但是,如果暴力垄断者不愿意,谁还能制裁他呢?在民族国家里,暴力垄断者让人们守法,同时他们也服从民主的法律。但是在民族国家,立法和执法的机构都是同一个国家的机构,在欧盟,立法和执法却在不同层面进行。乍一看来,联邦制国家似乎也是这样。德意志联邦共和国的多层级体系里,联邦法律也可能触犯州的法律,而州政府至少保留着支配警察的权力(尽管不是联邦国防军)。事实上,单个国家的多层级体系与欧盟的多层级体系还存在本质区别。

在联邦制的民族国家里,修宪的权限通常属于联邦,在欧盟多层级体系中,欧盟法律优先于成员国的法律已成惯例,虽然欧盟机构并不享有修宪的权限。[33]即使成员国不再轻易被视为“条约的主人”,但正式修改条约还是必须经过他们一致同意才行。超国家共同体是作为法律共同体而建立的,即使没有暴力垄断和最终决定权作为保障,但它还是要维护联盟法律的约束力。正因如此,国家制裁权力与国家法律之间关系的重心发生转移。欧盟有实施立法和司法的权限,规定成员国有作为执行机构的义务,但欧盟并没有制裁成员国的权限。国家暴力统治者们承担让欧盟法律发挥效力的任务,欧盟法律的“贯彻”必须在国家层面进行。我认为本文提到的两个创新是国家暴力核心进行法制文明化的重要步骤。通过第一个创新,超国家共同体的宪法就从其成员国国家的组织权限中分离开。

但是欧盟法律的优先性如何理解?从1963年对范·根德·鲁斯一案的审判开始,欧盟法院做出的决定具有开创性,从此以后欧盟法院反复强调,成员国愿意具体承担后果对于在法律上平等对待欧盟公民是不可或缺的。[34]欧盟法院做出的决定是因为在以下情况中汲取了教训,即欧盟条约促成欧盟机构和欧盟公民之间发生直接的法律关系,因此造成了一个自主的、独立于成员国法律之外的法律层面。另一方面,修宪权限[用19世纪的措辞则称为“自裁管辖权”(Kompetenz-Kompetenz)]的缺失也对如下情况产生后果,即应该如何设计国家法律层面的地位相对于欧盟法律层面的地位。如果欧盟不拥有最终决定权,那么成员国法律实际有效地服从欧盟法律就不能用联邦法律与州法律或者宪法与二级法律通常的等级关系来分析。欧盟法律的优先性遵循另一种逻辑。克劳迪欧·弗兰求思称之为用功能性来解释的“适用优先性”(Anwendungsvorrang)[35],阿明·冯·波格丹迪称之为欧盟法律的“效用”,欧盟法律“让成员国有义务实现共同体法律规范的控制目的”[36]。

可是如果共同体的法律层面不能对成员国的法律秩序提出“效力优先性”(Geltungsvorrang)的诉求,那么如何才能从共同体法律的自治中解释“适用优先性”呢?就连卡尔斯鲁厄的联邦宪法法院对《马斯特里赫特条约》和《里斯本条约》的判决中也仅仅只坚持国家宪法对欧洲法律制定可以有所保留。很多人批评联邦宪法法院的这两项判决对欧盟非常不友好,所有这样的批评都是有道理的。他们认为,在解释欧盟条约时,成员国的国家法院可以被视为合法的守护者,守护本国宪法的民主—法治核心。(正如联邦宪法法院错误地认为)成员国国家法院没有被授权[37]去监督国家主权让渡到欧盟层面的界限,但是(正如欧盟条约第四条第二款体现出来的)却有权监督自己国家宪法原则不受侵害,各国宪法原则对成员国的民主和法制建设具有根本性作用。国家法院与欧盟法院在两个法律层面上遇到的矛盾[38]反映出成员国宪法与共同体法律的互补依赖性及相互交织的关系。茵果夫·裴尼思(Ingolf Pernice)提示我们将这种关系用来描述欧盟,称其为“宪法联盟”(Verfassungsverbund)。[39]还有这样一种情况:一如既往拥有暴力垄断权的成员国服从共同体的法律,共同体不能向成员国要求拥有修宪权限。要解释这种情况,我们必须提前运用本文曾提到过的有关宪法的第二点创新。从理性再建构的制宪程序的角度看,我们可以把服从欧盟法律理解为从以下事实中得出的结果:为了实现建立一个超国家共同体的共同目标,两个不同的制宪主体已经开始相互合作了。

在国际法的宪政化方面,我首先坚持认为,伴随着欧盟,一个制宪共同体已经产生,这个共同体虽然相对于成员国没有统一的国家暴力,但是享有制定具有约束力法律的权威。在欧洲统一之初,这股有创新的文明化力量主要表现在让滴血的欧洲大陆实现和平化;之后它表现在争取一个具有更高层次的政治行动力的建构。目前欧洲政治和经济的重要性在不断下降,欧洲大陆的各国人民试图通过新的建构重新赢得一定的政治行动空间,以应对国际社会的政治大国及系统性压力。如果他们成功了,他们不仅能运用这个行动空间防御性地保存自己的文化生态,而且还能采取攻势,进一步增强其全球调控能力,虽然这个更加艰难。关于这一点,本书下文还会讲到。

3.第二项创新:欧盟公民和欧洲各国人民分享制宪权

欧洲公民的宪法共同体将自己与成员国的组织核心分离出来后[40],所有要素将面临新的形势。成员国保留了暴力垄断权,并且将主权以有限的、单独授权的方式让渡给欧盟,欧盟却只能依托相对而言较弱的组织要素。欧盟委员会拥有一个(和民众认为的“布鲁塞尔怪物”相反)[41]有限的政府机构,这个政府机构将欧盟法律的“实施”工作留给成员国的议会和行政机构。[42]由于欧盟自身不具备国家的特征,因此欧盟的公民也就没有严格意义上的国家公民的身份。尽管如此,还是存有这样的期望:从欧洲各国人民之间不断增长的相互信任中形成一个跨国的、广泛的、哪怕比较弱的欧盟的公民团结。

我们苛求同一群人学会区分“欧洲人民”和“欧盟公民”的角色,这一苛求让我们触及一个核心问题,即关于这个不同寻常的联邦的共同体在宪法意义上的定义问题。欧盟既不能定义为国家的联邦,也不能定义为联邦制国家,这个事实对我们没什么帮助。《里斯本条约》赋予了欧洲理事会及部长理事会显赫的地位,这反映了那些作为欧洲统一倡议者和推动力量的成员国的历史地位。与18世纪和19世纪的各国宪法不同的是,欧盟宪法是政治精英的作品。在前者所处的时代,具有革命精神的公民联合起来推翻旧专制政府,而后者主体是国家,他们作为集体行为者凭借国际公约工具,以在特定政治领域合作为目的,共同联合起来。不过尽管国家作为主体发挥主动作用,但是在一体化过程中,组织结构的中心向着有利于欧洲公民的方向发生明显的偏移。[43]

这样一个国际共同体已经转变成为一个没有恒定期限的政治联盟。联盟条约里引入了联盟公民身份,强调指出欧洲共同的利益,并承认欧盟是自己的法人,因此联盟条约成为宪政共同体的基础。“宪法条约”这个称呼相对于联邦制民族国家的民主宪法显现出一个特别之处,即欧盟想让自己被看成一个超国家体,同时也是一个通过民主建立的(及相应合法的)共同体。和前民主时代的邦联、旧帝国及城市国家联盟一样,欧盟具有超国家特性。但是和古典的国家联盟不同的是,欧盟的建立毫无疑问应该符合民主的基本原则。在这方面,《里斯本条约》第9条至第12条强调地表明不允许有其他的可能性。[44]

为了弄清欧盟这个独特联合体的宪政结构,有必要重新建构用目的论解读的共同体的形成历史,好让这个多少算是历史的偶然结果看上去像是由一个有序的国际宪法大会造就的。1787年9月至1788年8月间,在美洲,很多联邦主义者和反联邦主义者[45]的书信、文章和演说等发挥了很重要的作用,我们如果想在欧洲寻找能与之相提并论的东西,就会发现,在欧洲受过教育的外行和知识分子之间几乎没有过积极公开的辩论。[46]几十年来在欧洲,高度专业领域的专家代表们展开了讨论,特别是律师,也有政治和社会学家,他们之间的讨论主导了关于欧盟宪政这个领域。[47]我们必须公平地断言:“很多最优秀的学术想象力都投入到如何让欧盟走上民主道路的努力中,公共舆论也参与其中。”[48]

正如18世纪的北美,在我们这儿,疑欧主义的国家捍卫者与联邦主义者之间就主权让渡给欧盟这个问题引发了争论。不过与追求独立的美洲殖民国家的移民社会不同,欧洲的联邦主义者面临语言和文化多样性问题,他们尤其还面临第一代成熟的、有战争经验的民族国家(在建构各自福利制度方面,这些国家在20世纪也各不相同)。此外,欧洲的统一与美洲还有一个区别,后者最初进行联邦形式的尝试时,必须以现代国家体系为前提。如今,所有联盟体或多或少都已经适应了民族国家的形式。就连美国最迟也是从“二战”开始成为联邦制国家的。联合国在21世纪初就被视为193个民族国家的联合。[49]因此,对于欧盟,尤为紧迫地重复着一个詹姆斯·麦迪逊在1787年就已经面对的问题了:一个由民主制宪的成员国组成的联邦能够既满足民主合法性(Legitimität)的条件,又不让国家层面明确地服从联邦层面吗?[50]

 

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